Schuldenbremse: Von der Realität überholt
Die Regierung will die Schuldenbremse ab 2023 wieder streng einhalten. Dabei zeigt nicht zuletzt auch das geplante „Sondervermögen Bundeswehr“, wie unzulänglich die Schuldenbremse in Sachen Investitionsfinanzierung sei, schreibt der Wirtschaftsweise Prof. Achim Truger im Gastbeitrag.
Wenn man den – allmählich weniger werdenden – Fans der Schuldenbremse lauscht, dann hat sie sich seit ihrer Einführung 2010 prächtig bewährt. Nach der Finanzkrise sei ab dem Jahr 2010 dank der Schuldenbremse die zügige Konsolidierung der deutschen Staatsfinanzen gelungen, ohne dass dies der Wirtschaft oder den öffentlichen Investitionen geschadet hätte.
Vielmehr habe die erfolgreiche Konsolidierung erst die Voraussetzung geschaffen, dass sich der deutsche Staat in der Corona*-Pandemie mit hohen Krediten gegen die Krise stemmen konnte. Dass diese Kredite über die Notfallklausel möglich waren, zeige zudem die konjunkturelle Flexibilität der Schuldenbremse. Daher müsse auch in Zukunft unbedingt an ihr festgehalten werden, was die Bundesregierung auch vorhat: 2023 soll die Schuldenbremse laut FDP-Finanzminister Lindner wieder streng eingehalten werden.
Schuldenbremse: Von der Realität überholt
Wenn man jedoch die rosarote Brille ihrer Fans absetzt, zeigt sich, dass die Schuldenbremse längst von der Realität überholt wurde. Ihre Kritiker werfen ihr schon seit langem vor, dass sie nicht genug Spielraum zur Konjunkturstabilisierung und für öffentliche Investitionen lasse. Genau diese Probleme kommen nun immer deutlicher zum Tragen und müssen zum Teil mühsam durch Notoperationen kaschiert werden, zuletzt durch das geplante „Sondervermögen Bundeswehr“ zur Finanzierung zusätzlicher Rüstungsausgaben anlässlich des russischen Angriffskriegs in der Ukraine.
Stimme der Ökonomen
Klimawandel, Lieferengpässe, Corona-Pandemie: Wohl selten zuvor war das Interesse an Wirtschaft so groß wie jetzt. Das gilt für aktuelle Nachrichten, aber auch für ganz grundsätzliche Fragen: Wie passen die milliarden-schweren Corona-Hilfen und die Schuldenbremse zusammen? Was können wir gegen die Klimakrise tun, ohne unsere Wettbewerbsfähigkeit aufs Spiel zu setzen? Wie sichern wir unsere Rente? Und wie erwirtschaften wir den Wohlstand von morgen?
In unserer neuen Reihe Stimme der Ökonomen* liefern Deutschlands führende Wirtschaftswissenschaftler in Gastbeiträgen ab sofort Einschätzungen, Einblicke und Studien-Ergebnisse zu den wichtigsten Themen der Wirtschaft – tiefgründig, kompetent und meinungsstark.
Hat sich die Schuldenbremse vor der Corona-Krise tatsächlich bewährt? Große Zweifel sind angebracht. Erstens war der Übergang zur Schuldenbremse ab 2010 durchaus holprig. Die Aussichten, die hohen Haushaltsdefizite bei Bund und Ländern bis zur vollen Gültigkeit der Schuldenbremse 2016 bzw. 2020 zu reduzieren, war unsicher. Während die damalige schwarz-gelbe Bundesregierung sich mit allerlei Buchungstricks Spielräume für die Übergangszeit verschaffte, sparten Bund und Länder bis 2014 insbesondere bei den öffentlichen Investitionen.
Rasante Konsolidierung war Schönwetterphänomen
Zudem hielten manche Länder ihre Kommunen an der kurzen Leine, sodass diese wiederum nur schwach investierten. Insgesamt schrumpften so die realen öffentlichen Investitionen bis 2014. Zweitens war die rasante Konsolidierung, die nach 2014 auch nicht mehr mit akuter Sparpolitik verbunden war, im Wesentlichen ein Schönwetterphänomen: Konjunktur und Beschäftigung brummten, und die Steuereinnahmen entwickelten sich alljährlich besser als erwartet. Gleichzeitig wurden die öffentlichen Haushalte durch sehr stark sinkende Zinsausgaben äußerst kräftig entlastet.
Die Haushalte konsolidierten sich daher fast von allein, ganz ohne große Sparaktionen. Im Gegenteil: Unerwartete Mehreinnahmen ermöglichten immer wieder zusätzliche Ausgaben. Die Schuldenbremse hat sich also bislang lediglich in ökonomischen Schönwetterzeiten bewährt, einen Krisentest hat sie dagegen noch nicht bestanden.
Zwar stimmt es, dass angesichts der Dramatik der Krise die Ausnahmeregel aktiviert und eine kraftvolle Unterstützung von Wirtschaft und Beschäftigung über hohe Kredite ermöglicht wurde. Zudem scheint die Lage beim Bund tatsächlich recht gut zu sein: Die Rückkehr zur Schuldenbremse 2023 scheint im Finanzplan realistischerweise angelegt. Darüber hinaus konnte sich die Ampel-Koalition* im Koalitionsvertrag und im Nachtragshaushalt auf die Nutzung von finanzpolitischen Spielräumen im Rahmen der Schuldenbremse einigen, so dass die Finanzierung groß-dimensionierter zusätzlicher Klimaschutzausgaben grundsätzlich möglich erscheint.
Rückgriff auf Flüchtlingsrücklage und ungenutzte Kreditermächtigungen
Allerdings spricht auch das nicht für die Schuldenbremse: Erstens tauchen im Finanzplan vor allem deshalb keine Löcher auf, weil der Bund zur Glättung des Übergangs auf die vor der Corona-Krise gebildete „Flüchtlingsrücklage“ zurückgreifen kann. Doch die ist gerade ein Überbleibsel aus der Schönwetterperiode vor Corona. Ob in Zukunft vor der nächsten Krise wieder ein Puffer aufgebaut werden kann, ist äußerst fraglich, zumal die öffentlichen Haushalte perspektivisch auch durch die im Rahmen der Schuldenbremse vorgeschriebene Tilgung der Coronaschulden belastet sein werden.
Zweitens basiert die Finanzierung zusätzlicher Klimaschutzausgaben wesentlich auf dem Nachtragshaushalt 2021, der unter Berufung auf die Corona-Ausnahme von der Schuldenbremse ungenutzte Kreditermächtigungen von 60 Milliarden Euro aus dem Jahr 2021 in den kommenden Jahren für Klimaschutzausgaben aus dem Klima- und Transformationsfonds nutzt. Zwar ist dieses Vorgehen ökonomisch als investive Unterstützung für den Aufschwung gut begründbar.
Abgesehen davon, dass es juristisch umstritten ist und wohl zu einer Verfassungsklage der Unionsfraktion führen wird, zeigt sich damit jedoch, dass zentrale Klimaschutzinvestitionen ohne die Corona-Krise und die Möglichkeit der Ausnahmeregel gar nicht regulär mittels Krediten im Rahmen der Schuldenbremse hätten finanziert werden können*.
Sondervermögen Bundeswehr zeigt Unzulänglichkeit der Schuldenbremse
Der letzte schlagende Beleg für die Unzulänglichkeit der Schuldenbremse in Sachen Investitionsfinanzierung wird durch das geplante „Sondervermögen Bundeswehr“ geliefert*, aus dem außerhalb des Bundeshaushalts in den nächsten Jahren zusätzliche kreditfinanzierte Ausgaben von 100 Milliarden Euro für die schnelle Aufrüstung getätigt werden sollen. Weil das im Rahmen der Schuldenbremse nicht möglich ist, soll nun das Grundgesetz entsprechend geändert werden, obwohl solche Sondervermögen durch die Schuldenbremse gerade ausgeschlossen werden sollten!
Insgesamt zeigt die Notwendigkeit der teilweise improvisierten Nutzung von eigentlich nicht vorgesehenen Rücklagen und Sondervermögen, dass die Schuldenbremse in Sachen Konjunkturstabilisierung und Finanzierung dringender öffentlicher Investitionen stark reformbedürftig ist. Anstatt die Probleme durch immer neue Notoperationen zu kaschieren, sollte die Bundesregierung daher den Mut zu einer umfassenden Reform aufbringen*, die systematisch größere Spielräume zur Konjunkturstabilisierung und für öffentliche Investitionen einräumt.
Zur Person: Prof. Achim Truger ist Mitglied des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und Professor für Staatstätigkeit und Staatsfinanzen an der Universität Duisburg-Essen.
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